제주특별자치도는 고도의 자치권이 부여되고 제주의 비전인 국제자유도시를 실현키 위한 각종 특례가 인정되는 지역으로, 국내 특별자치도의 사실상 맏형 격이다.
제주도는 지난 2006년 7월 제주특별자치도로 출범하면서 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군 등 기존 4개 시군과 기초의회를 폐지하고 제주도 단일 광역자치단체로 출범했다.
대신 행정 지원 역할을 하는 사실상 행정시인 제주시와 서귀포시가 있다. 이들 행정시장은 도지사가 임명한다.
제주특별자치도는 올해로 출범 17주년을 맞았는데 나름 성과도 있었지만 여전히 아쉬운 대목도 있다.
특별자치도 출범 이후 제주도는 제주특별법에 따른 국가사무 이양과 특별행정기관 이관 및 자치경찰제 도입, 4개 시군 폐지 등을 시행했다.
실제로 총 6차례에 걸친 제주특별법 제도개선을 통해 국가사무 4천600여 건을 이양받았고, 2006년 2월 제주특별법 제정으로 1천여건을 개선, 도지사 소속 자체 감사기구 설치와 외국인 카지노 등 권한을 이양받았다.
그러나 제주특별자치도 출범 후 4천600여 건에 이르는 권한이 이양됐지만 세제 및 재정 핵심특례는 아직도 온전히 이양되지 않아 타 지역과 차별화된 분권과 자치를 실현하는 데 어려움을 겪고 있어 제주도정이 꾸준히 노력하고 있다.
제주도는 제주특별법을 개선하기 위해 수 차례 제도개선을 거쳤다. 특히 지난 6월 제도개선안을 담은 제주특별법 개정안이 통과됐지만, 통과된 법안에 반영된 핵심과제는 제주도 제출안의 당초 절반 수준에 그치고 여전히 핵심과제들은 포함되지 않았다.
▲특자도 맏형 제주도
제주도가 특별자치도 1호가 된 이유는 뭘까?
제주도청에 따르면 정부가 국가발전전략 차원에서 지난 1963년부터 구상한 ‘자유지역 설정구상’에서 시작된다. 이후 1991년 별도 법률로 제정된 ‘제주도개발특별법’(2002년 제주국제자유도시특별법으로 전부개정)으로 거슬러 올라간다.
지난 2006년 7월 출범 당시 지식정보사회와 세계화 추세에 효과적으로 대응하기 위해서 획기적이고 선진적인 분권모델 필요했는데 사회, 경제, 문화적 특수성을 가지고 독자성이 가장 강한 제주도가 이상적 분권모델의 선도지역으로 가장 적합했다.
또 국제자유도시로의 지속적 발전을 위한 토대 구축의 필요성도 언급됐다.
제주도를 싱가포르나 홍콩처럼 경쟁력있는 국제자유도시로 발전시키기 위해서 사람, 상품, 자본의 국제적 이동과 기업활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제완화 및 핵심산업을 집중 육성했다.
▲2004년부터 본격화
제주발전 전략을 뒷받침하기 위한 권한과 자율권을 부여, 지역특성에 부합하는 분권모델을 실현하자는 취지로 지난 2004년 9월 정부혁신위 내에 특자도 제주특위를 구성, 행자부에 추진지원단이 설치됐다.
이어 2004년 11월 30일 제주도는 특별자치도추진계획을 마련해 정부에 건의했고, 2005년 5월 20일 관계장관회의를 거쳐 기본구상안을 확정 발표하기에 이른다.
같은해 7월 25일 국무총리 산하에 추진기획단 발족, 제주도 주민투표 결과 혁신안(단일광역자치안)이 연달아 채택되며 관련 법률 제개정은 행정자치부에서 별도 추진했다.
또 2005년 8월 30일 제주도가 마련한 기본계획(안)이 발표됐고 9월 21일 제주도는 기본계획(안) 의견수렴 후 정부에 제출했다. 주요 과제에 대해 기획단, 관계부처, 제주도가 협의에 나섰고 2005년 10월 6일 제주특별자치도 추진실무위원회가 개최됐다.
이로써 제주도를 자치입법, 조직 및 인사, 재정 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 획기적인 자치권을 갖는 자치모범도시로 육성키위한 특자도가 출범한다.
▲자치권의 획기적 확대
제주특자도 출범으로 자치분권 강화를 통한 선진적인 분권 모델이 실현됐다.
자치사무 및 자치입법권 확대, 재정자주권 강화, 교육, 경찰자치 선도적 실시, 특별지방행정기관 정비, 자치역량 제고, 진정한 지방자치 실현, 기관구성 및 조직, 인사의 자율성 보장, 주민 참여제도 활성화 등이 가능해졌다.
또 직무성과 중심의 인사시스템을 통한 공무원 경쟁력 강화, 자율성에 상응하는 자기책임성 강화, 감사시스템의 강화, 주민 직접통제 강화, 지방의회의 견제기능 활성화 등도 이뤄졌다.
▲핵심산업의 중점 육성
제주특별자치도는 규제완화 조치를 통해 핵심산업 육성과 관련된 규제 우선적 완화 (1단계), 2단계로 2007년 Negative System 전면 도입을 위한 제도적 장치를 마련했다.
친환경적 관광 휴양지 건설, 세계적 수준의 종합관광지 및 국제회의도시 조성, 쇼핑관광 활성화 및 청정 제주 건설, 국제 경쟁력을 갖춘 교육환경 조성, 교과과정, 수업료 등 학교운영의 자율성 대폭 확대, 투자여건 조성으로 국내외 우수학교 유치 등이 가능해졌다.
▲자치입법권 강화
현행 헌법의 틀 속에서 조례제정 및 규율범위를 확대하여 자치입법권을 강화했다.
조례제정 범위의 실질적 확대를 통해 외교, 국방 등 국가존립 사무를 제외한 모든 사무의 단계적 자치사무화, 우선 중앙사무의 과감한 지방이양 및 조례 위임 확대가 가능해졌다.
국무총리실 산하에 ‘특별자치도지원위원회’를 설치, 법령규정 사항 중 조례로 위임할 사항 및 이양사무를 지속발굴했다.
한편 기초단체 설치의 제주특별법 개정안은 지난 3월 여야 합의를 거쳐 국회 행정안전위원회를 통과했지만 지난 7월 열린 법제사법위에서 특별자치도 출범 취지에 어긋난다는 지적이 나와 제2소위원회로 회부된 상태다.
올해 6월 개정된 지방자치법 제3조 제2항에는 특별자치도 구역 안에 시군을 둘 수 있지만 단서조항으로 특별자치도는 법률이 정하는 바에 따라 시군을 두지 않을 수 있다고 명시되어 있다.
지난 6월 출범한 강원특별자치도는 물론 내년 1월 출범하는 전북특별자치도 역시 지방자치법 등에 의거해 시군구 기초자치단체를 유지하고 있다.
제주특별자치도는 제주특별법 10조로 인해 기초자치단체를 도입할 수 없는 상황이며, 반드시 법개정이 이뤄져야 한다는 논리다.
개정된 지방방자치법에 특별자치도에 기초단체를 둘 수 있다고 명시했고, 강원특자도와 전북특별자치도 역시 시군구를 유지하는 만큼 제주특별자치도 역시 관련법 개정 논리를 적극 발굴, 정치권과 협의해 나갈 것으로 알려졌다.
제주특별자치도=장정철 기자
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