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개헌의 최우선 가치는 지방분권
황 현 전북도의회 의장
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승인 2017.02.23  
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 대한민국이 조기 대선에 요동치고 있다. 잠룡(潛龍)들의 출마 선언이 잇따르고 공약을 제시하며 국민들과의 스킨십도 강화하고 있다. 특히 대선정국에 앞서 ‘개헌’ 또한 뜨거운 이슈로 떠올랐다. 박근혜 대통령 탄핵 소추를 계기로 제왕적 대통령제의 폐해를 없애자는 게 주된 목적이다. 대선 지원자들도 이에 공감하고 있다. 또 개헌을 대선 전에 할 것인지 이후에 할 것인지를 놓고 후보마다 의견도 분분하다. 어찌 됐든 이번 대선에서 개헌은 쟁점 사안이다. 

 국회도 개헌에 힘을 싣고 있다. 작년 말, 30년 만에 국회에 개헌특위를 구성했고, 이달 초에는 헌정 사상 최초로 민간자문위원과 특위 위원들이 합동회의도 열었다. 최근에는 전국시도의회의장협의회 등 9개 단체가 참여한 지방분권개헌국민회의가 발족했고, 전국의 광역·기초자치단체로 구성된 전국지방분권협의회도 출범했다. 개헌 분위기가 무르익고 있다.

우리나라 헌법은 1948년 제정된 이후 1988년 2월까지 모두 9차례에 걸쳐 개헌이 이뤄졌다. 그런데도 현행 헌법은 시대적 과제이자 세계적 추세인 지방자치와 지방분권의 가치를 충분히 담지 못하고 있다.

지방자치는 1991년 부활 이후 25년 이상 지속하여 자치단체와 의회가 견제와 균형을 유지하며 지역주민이 참여하고 주민의 자치의식이 성숙되는 등 풀뿌리민주주의에 크게 기여했다. 이러한 성과에도 현실은 실질적인 자치분권을 이뤘다고 보기에는 미흡하다. 헌법 117, 118조에는 지방의회를 자치단체의 부속기관 정도로 명시했다. 지방자치에 대한 조문도 2개 조에 불과하고 이마저도 지난 70년간 문구만 수정됐을 뿐이다. 헌법에서조차 지방의회, 지방자치를 경시하고 있는 것이다.

이렇다 보니 국가사무와 지방사무의 비율은 7대 3, 국세와 지방세는 8대 2, 재정자립도는 1992년 69.6%에서 2015년 50.6%로 급락했다. 이에 권력과 행정을 구분하는 진정한 지방자치, 지방분권을 위해서는 헌법 제1조에 지방분권을 명문화해야 한다. 또한 117조를 수정해 국방과 외교 등 국가에서 처리해야 할 사무만 중앙정부에서 처리하고 지방정부가 독자적으로 처리할 수 있도록 바꿔야 한다. 또한 지방자치의 물적 토대인 국세와 지방세의 비율도 선진국 수준인 6대 4 수준으로 개편해야 한다. 프랑스는 개정헌법에 지방분권을 명시해 지자체 세수는 해당 지자체의 수입의 주된 부분을 차지하도록 했다.

인사와 조직구성도 그렇다. 현재 지역의 특성은 무시하고 중앙정부의 획일적인 기준에 따라 시행하다 보니 중앙정부의 우회적 통제수단으로 이용되고 있다. 자율성을 부여해 실질적인 지방자치와 분권을 강화하는 것은 물론 헌법으로 명문화해야 한다. 이탈리아와 독일도 개헌으로 지방분권을 이뤄냈다.

지방자치는 여건과 환경이 다른 지방의 특색을 살려 국가 권력의 집중을 방지하고 지역의 색깔에 맞는 자치를 실시하는 것이다. 그런데 헌법에는 중앙정부의 강력한 통제 아래 제한된 자치만 허용되고 있다. 헌법은 국가의 정체성이고 통치 질서이며 공감대의 결정체다. 헌법상 보장된 지방자치제도라면 가장 잘할 수 있는 방안을 찾는 것이 국가의 의무다. 국가 경쟁력 강화를 위해서도 그렇다.

대선 전이든 후든 분권형 국가로 개헌하는 것이 시대정신이라 할 수 있다. 다행스러운 것은 여야 대선 지원자들마다 분권형 국가에 적극적이라는 점이다. 단, 대선정국 앞에서 정치권의 유·불리가 아닌 국민의 민의를 담아내는 개헌을 준비해야 한다.

지방자치와 지방분권은 국민복지 증진과 지속가능한 국가발전의 초석이다. 허울뿐인 자치를 넘어 진정한 자치시대를 열기 위해서는 재정권과 조직권, 입법권 등 지방분권의 핵심 내용이 헌법에 명문화하는 지방분권형 개헌이 이뤄져야 한다.

협치 역시 시대적 과제다. 정치권은 물론 중앙정부와 지방정부가 일방적 관계가 아닌 협치와 상생의 미래지향적 관계로 전환해야 할 때다.

황현<전북도의회 의장> 

약력 ▲전국시도의회의장협의회 부회장 ▲더불어민주당 전북도당 부위원장



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