공간개발이론에는 균형성장이론(theory of balanced growth)과 불균형성장이론(theory of growth pole) 두가지가 있다. 균형성장이론은 기존 대도시나 거점도시가 아닌 지역을 우선 개발하여 주민의 기본 수요를 충족하면서 다른 지역과의 격차를 줄여 지역 간의 균형을 추구하는 상향식 개발방식이다.반면 불균형성장이론은 낙후지역의 개발을 위해 한정된 자원을 가장 효율적으로 이용하는 방법으로 성장거점 개발방식이라고도 한다.
우리나라는 제1차 국토종합계획(1972-1981)의 시기부터 수도권 집중억제 정책을 지속적으로 추진하여 왔으나, 그 효과는 미흡하였고 오늘날까지 수도권의 인구 및 기능집중 현상이 나타나고 있다. 이에 참여정부 시절에는 국가균형발전을 위한 3대 특별법을 만들어 강력한 지방분산 정책을 추진하였다. 행정중심복합도시인 세종시, 각 시도에 공공기관을 분산 배치하는 혁신도시, 기업이 주도하는 기업도시 조성사업이 그것이다. 이후 이명박 정부는 글로벌 시대에 세계적인 도시들과 대응하기 위해 지방분산 보다는 수도권의 경쟁력을 강화하는 쪽으로 국토정책의 방향을 전환하였다. 국토를 초광역개발권, 5+2광역경제권, 기초생활권 등 3개 권역으로 구분하여 22개 단위사업을 추진하였다. 박근혜정부에서는 지역의 특성을 감안하여 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권으로 구분하는 지역행복생활권 육성사업을 추진하였다.
우리는 대통령선거를 앞두고 있다. 이제 새로운 국토정책의 Grand-Vision과 기본방향에 대한 논의가 필요한 시점에 와 있다. 국토의 균형발전(지방분산)을 추구해 갈 것인지 혹은 수도권의 경쟁력 강화를 위한 정책에 방점을 둘 것인지 등에 대한 큰 그림에서의 국토정책방향을 구상해야 한다. 균형성장이냐 불균형성장이냐를 이원적으로 분리할 것이 아니라 두 정책의 병행추진도 검토해 볼 수도 있을 것이다. 지방분산 정책으로 국토의 균형성장을 촉진하되, 수도권의 경쟁력을 제고하여 글로벌 시대에 대응하는 두 마리 토끼를 잡는 전략이다. 이 경우 수도권 육성 정책은 먼저, 글로벌시대에 국제경쟁력 제고를 위해 필요한 기능이 무엇인지를 도출하는 것이 우선 과제가 될 것이다. 그리고 그 기능의 공간적 배치 구상 및 효과 극대화를 위한 기능 간 네트워크화 전략이 뒤따라야 할 것이고, 이를 실행하기 위한 프로그램 및 거버넌스의 구축 등에 대한 구상이 제시되어야 할 것이다. 한편 지방 분산을 통한 국토균형발전 정책은 먼저, 지방차원에서의 공간이용에 대한 기본전략을 검토해야 한다. 광역적 지역단위의 접근이 필요할 것인지 혹은 중소단위 혹은 생활권 단위로 접근할 것인지 등 큰 얼개에 대한 고민이 이루어져야 하고, 동시에 지역자원 및 성장잠재력에 대한 측정도 이루어져야 할 것이다. 이를 토대로 자원 간·지역 간 유기적 네트워크 구축 방안도 검토되어야 하고, 이를 실천하기 위한 프로그램 및 거버넌스 체계의 구축에 대한 구상이 필요할 것이다. 그러나 수도권의 경쟁력 강화와 국토의 균형발전 정책을 동시에 추진하는 것이 정책적인 모순에 의해 쉽지 않을 수도 있다. 만일 그렇다면 필자는 국토의 균형발전이라는 가치에 방점을 두고 싶다. 왜냐하면 이제는 제4차 산업혁명의 시대에 대비해야하기 때문이다.공간의 자족적 분립과 다중심 하에서도 첨단과학기술의 융복합으로 거점지역 간 유기적인 초연계가 이루어질 것이기 때문에 일극의 집중 육성으로 초래되는 불균형 문제를 인내하는 것 보다는 균형있는 분산된 성장을 추구해 나가는 균형발전의 가치가 더 중요해질 것으로 보인다. 또한 다양한 미래의 국토환경변화 요인들을 국토정책에 담아야 한다. 통합(integration)의 시대에 집약적 네트워크(Compact+Network)구조형성 촉진을 통한 기능적 도시화의 요구가 있다. 융합(convergence)의 시대에 국토공간의 융·복합화(특히 도농 융·복합화), 통섭(consilience)의 시대에 다양성과 종합성에 기반한 국토발전구상도 필요하다. 성장(富 축적구조)에서 복지(富 소비구조)시대로의 전환이 요구되고 있다. 정주환경의 혼합성 증대에 따라 도시구조가 다문화, 다계층적 혼합도시(Multi Mixed-city)로 재편되고 있음에 따라, Community 중심의 거버넌스와 지역사회개발(Community Development)의 필요성도 증대되고 있다. 주민의 생활복지, 안전, 방재 우선 정책으로의 전환도 요구된다. 저출산·고령화 사회를 담는 공간구조의 개편이 요구된다. 저성장시대에 부응하여 양적 공급에서 사람 중심·질적 정주환경 중심의 국토정책으로의 전환이 요구되고 있다. 미래의 국토정책은 이처럼 다양한 국토환경변화의 압박요인들을 함축적으로 담아내는 미래지향적 국토정책으로 거듭나야 할 것이다.
엄수원 (전주대학교 부동산학과 교수, (사)한국지역사회발전학회 회장)
