민주주의 국가의 기초는 지방자치제이다. 토크빌이 오죽하면 지방자치를 민주주의의 초등학교라 하였겠는가? 하지만 우리나라 헌법의 지방자치관련 규정은 빈약하기 이를 데 없다. 결론적으로 민주주의의 토대인 지방자치에 대한 규정이 매우 취약한 헌법구조인 것이다. 우리나라 헌법 조항수 130개중 지방자치와 직접 관련된 조항은 단 두 조항(제117조와 제118조)뿐이다. 더구나, 이 두 조항조차 지방자치의 구체적 내용을 포함하지 않고 대부분 법률로 정하도록 위임 또는 유보하고 있다. 이로 인해 헌법은 지방자치 보호기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 법령으로 지방자치단체 입법권을 제한하여 지자체의 입법권도 제약을 받고 있으며 지자체의 과세권도 조세법률주의로 제한하는 헌법 제59조에 제약을 받고 있다. 따라서 제10차 개헌으로 지방분권국가, 지자체 종류 명시, 보충성에 따른 정부간 관계, 지자체 자치조직권과 직접 민주제 확대, 헌법과 국가법률에 대한 국민발의제와 국민투표제 도입, 지역대표형 상원제 도입, 세입자치권과 재정균형제도, 그리고 남북통일에 대비해 북한지역의 가입 등과 관련한 조항이 포함되어야 한다.
실질적 지방자치권의 강화 역시 분권형 국가의 핵심적 요소이다. 지방자치권은 크게 나누어 자치입법권, 자치행정권, 자치사법권을 들 수 있다. 우리나라의 지방자치제도 하에서 자치사법권은 논의에서 제외하더라도 자치입법권, 자치조직권 및 자치재정권 등으로 구성된 자치행정권이 충분히 보장이 될 때 지방자치제도의 이념과 목표가 달성될 수 있을 것이다. 자치입법권을 제한하고 있는 주요내용으로는 지방자치단체의 조례제정권 범위와 한계, 조례상 주민의 권리의무나 벌칙에 관한 규정의 법률유보 문제, 조례상 벌칙제정권 문제, 기관위임사무의 존폐 문제 등이 있다. 지방자치단체의 조례 제정범위가 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조에서 ‘법령의 범위 안에서’로 규정하고 있어 그 범위가 협소할 뿐만 아니라 해석을 둘러싸고 많은 혼란이 일어나고 있다.
자치재정권의 문제는 가장 실질적이고 필요한 조치임에 틀림없다. 한국의 지방재정은 자치재정이라고 하기엔 너무 중앙의존적이다. 이를 두고 한국의 정부 간 재정관계를 중앙집권적 분산체제라고 규정한다. 예컨대 세출규모는 중앙과 지방이 엇비슷한데 총조세 중에서 지방세의 비중은 지방자치 부활이래 20%수준을 맴돌고 있다. 이것은 1997년 63%이던 재정자립도가 2012년에 52.3%로 낮아진 것에서도 입증된다. 자치재정권을 확립하기 위해서는 국세와 지방세의 세원 재배분을 통해 지방세를 확충하되 지방세 비중을 40%까지 높여야 한다. 지방소비세율을 부가가치세 5%에서 20%이상 확대하고 비례적 지방소득세를 조기 도입하는 세원을 이양하는 것도 가장 중심이 되는 시책이다. 아울러 세원의 지방이양이 중요하지만 매우 중요하게 놓치지 말아야 할 것은 지역간 세수격차가 있어서 수평적 재정조정제도를 도입하고 국가와 지방의 역할정립을 통한 정부간 관계를 합리화해야 한다.
안성호(대전대교수)
