현대정치는 정당을 중심으로 발전해왔으나 정당 외 다양한 참여와 함께 해야 하는 시대가 되었다. 한국정치는 정당이 취약한 것도 문제지만 정당정치를 가장하여 자치의 근간을 왜곡시키고 있어서 이 문제의 해결이 더 절실하다.
지방자치가 재개된 지 20여년 경과되었으나 여전히 중앙정치, 국회의원 패권정치의 그늘에서 못벗어나고 있다. 정당공천으로 치러지는 현재의 기초지방선거는 공천을 미끼로 한 부패와 줄 세우기 관행이 지속되고 있다. 현재 지방선거에서의 공천제가 지역주민에 의한 진정한 자치와 민주주의를 방해하고 있는 것이다. 1991년 지방자치제가 다시 도입된 이후 우리의 지방자치는 상당부분 비약적인 발전이 이뤄졌으나 기초지방선거까지 정당공천제를 실시함으로 인해 온전한 지방자치제가 구현되고 있지 못하고 있는 실정이다. 기초지방선거 정당공천제로 인한 부패 구조가 일상화되고 있고 중앙 정치권의 줄 세우기가 횡행하고 있는 현실인 것이다. 중앙 정치권은 특별시와 광역시의 자치구 의회 폐지를 결정하는 등 중앙집권을 강화하기 위한 반분권적 행태를 보이고 있다.
기초자치체의 생활정치를 강화하기 위해서는 기초자치단체장 및 기초의회의원 선거에서 정당공천제를 폐지해야 하고 실질적인 주민참여제를 확대해야 한다. 현재의 대의민주주의만으로는 한계가 매우 많은 상태로서 현실적 제약을 주민의 직접적 참여민주주의로 극복해야 하는 것이다. 대의민주제와 참여민주제의 결합이 풀뿌리에서부터 실현되어야 국민중심의 민주제의 전망도 가능할 것이다.
반자치적 지방행정체제 개편을 중단하고 근린자치중심의 지방행정체제를 강화하는 것도 매우 절실한 과제이다. 이명박 정부는 지방분권촉진위원회와 지방행정체제개편추진위원회를 통해 2012년 6월 대도시 74개 자치구·군의회를 전면 폐지하고 시·군·자치구 36개를 16개로 합병하는 제1차 개편안을 확정해 발표한 바 있다. 현재 기초지방자치단체간의 인구격차가 100배 이상이고 재정자립도도 10배 이상 차이가 나는 현실을 고려할 때 행정효율성을 제고하고 자치역량을 제고할 수 있도록 지방행정체제 개편의 필요성은 있다. 그러나 우리나라 기초자치단체의 인구규모가 OECD 중에서 가장 큰 현실을 고려할 때 대도시 자치구·군의 폐지와 시·군·자치구 합병은 참여민주주의의 실현을 어렵게 함으로써 민주주의의 심각한 퇴보를 초래할 가능성이 높다.
새로운 지방행정체제의 방향은 두 가지이다. 하나는 수도권 일극집중을 타개할 광역경제권이 가능하도록 광역지방정부의 권한을 강화해야 한다. (초)광역지방정부의 개편과 조직·인사·재정 등의 권한을 이양해 주정부수준의 권한을 행사할 수 있도록 해야 한다. 다른 하나는 근린자치의 강화이다. 기초생활권 단위인 읍·면·동의 자치기능을 강화하여 준자치단체화함으로써 주민밀착형 생활 자치를 확대할 필요가 있다. 기초생활권 단위에서 다양한 거버넌스 모델과 발전모델을 개발하여 진정한 민주주의와 지방분권이 실현될 수 있도록 지원해야 한다.
류한호(광주대 교수)
