[신년 대기획] 새만금 통합 단일 행정구역·관리가 개발에 시너지
[신년 대기획] 새만금 통합 단일 행정구역·관리가 개발에 시너지
  • 설정욱 기자
  • 승인 2021.01.17 17:47
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대규모 정책사업인 새만금 사업추진 과정에 있어 일원적·유기적 관리의 필요성은 누구도 부인할 수 없는 사실이다.

새만금 개발이 안정적·계획적으로 추진되기 위해서는 이해관계의 개입에 따른 분쟁 및 개발지연 등의 영향요인을 최소화할 수 있는 관리 시스템의 구축이 필요하다.

이를 위해 새만금사업지역에 대한 단일의 행정구역 설정과 이에 대한 관리시스템이 요구된다.

최근 마무리된 ‘새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역’을 토대로 새만금 통합적 관리체계 구축을 위한 어떤 법적·제도적 준비가 필요한지 살펴본다.

◆ 새만금 통합 관리시스템 구축, 왜 필요한가

새만금사업은 단군 이래 최대 국책사업이라고 불릴 정도로 국가적 대규모 정책사업이다.

동시에 전북 지역의 미래를 견인할 성장 동력으로 평가받는다.

일원적·유기적 관리를 통해 안정적 개발이 필요하지만 현재 인접 시군 간 관할구역의 분할 확정과 불복의 반복이 이어지며 관리 방안에 대한 논의가 멈춰선 상태다.

새만금지역에 대한 통합적 관리의 필요성은 이미 지난 2011년 한국지방행정연구원 세미나에서도 논의된 바 있다.

당시 전문가들은 ▲3개 시·군의 지자체통합에 의한 관리 ▲새만금지역에 대한 지자체 신설 관리 ▲3개 시·군에 분할후 통합관리 방식 등을 제안했다.

하지만 이후 더이상 진전되지 못하며 10년의 시간만 허비됐다.

오히려 행정구역 분할을 놓고 3개 시군이 첨예하게 대립하면서 지역사회 발전의 원동력이 돼야 할 새만금이 되려 사회갈등의 원인이 되고 있다.

이에 새만금사업 당초 계획의 차질 및 입주업체의 안정적 사업행위에 부정적 영향을 미치고 있다는 분석이 나온다.

때문에 이같은 부정적 영향을 배제할 수 있는 방안으로 특별행정구역 설정, 새만금 통합관리 등 다양한 대책 마련을 요구하는 목소리는 갈수록 커지고 있다.

◆ 통합관리 유형

한국지방행정연구원의 연구용역을 살펴보면 새만금 행정체제는 ▲새만금시 ▲통합새만금시 ▲새만금특별자치 ▲통합새만금특별자치시 등 4개 유형으로 도출된다.

‘새만금시’는 새만금 지역을 단일 행정구역으로 하는 기초자치단체를 설치하는 방안이다.

새만금의 특화적 개발이 가능한 반면 3개 시군이 각각의 보유지역을 제공하지 않을 경우 현실적으로 추진 가능성이 낮다는 단점이 있다.

‘통합새만금시’는 군산시와 김제시, 부안군을 통합해 기초자치단체인 시의 법적 지위를 부여하는 것으로 새만금 지역의 광역적 개발활용을 극대화할 수 있지만 통합에 따른 시군 갈등과 반발이 초래될 우려가 높다.

‘새만금특별자치시’는 새만금 구역을 대상으로 단일의 행정구역인 광역자치단체, 즉 특별자치시의 법적 지위를 부여하는 것으로 세종특별자치시와 유사하다.

이 경우 특화적 개발이 가능한 동시에 정부직할로 경로비용을 최소화 할 수 있지만 전북에서 분리됨에 따라 도세 감소 등으로 전북도의 반대가 불보듯 뻔하다.

‘통합새만금특별자치시’는 군산·김제·부안을 통합해 특례형 광역시의 법적 지위를 부여하는 방법이다.

새만금의 광역적 개발활용으로 비전달성을 극대화할 수 있는 반면 이 역시 시군 반발과 전북도의 반대가 예상된다.

해당 연구에선 여러 검토 끝에 법적 지위는 일반시(기초), 행정구역은 통합구역을 우선 대안으로 한 ‘통합새만금시’를 최적 대안으로 제시했다.

◆ 개발 과정에서의 임시행정체제

새만금지역에 대한 통합적 관리 필요성에도 3개 시군 여건상 실현가능여부가 불투명하고 실현된다고 하더라도 많은 시간이 소요될 수 있다.

따라서 선 사업 후 행정구역을 논의하는 방안이 필요하다.

임시행정체제 관리는 3가지 전제를 기본으로 하고 있다.

목적이 완료될 때까지 한시적으로 운영하고, 임시행정체제의 서리 목적에 해당하는 관리영역에 대해 제한적 관할권을 가지며, 새만금개발청 특례사무를 제외한 수행사무 전체 범위에 한해 사무처리권을 가진다는 것이다.

임시행정체제는 ‘출장소’와 ‘특별자치단체’ 두가지 모형이 검토되고 있다.

출장소는 전라북도가 3개 시군 합의와 동의를 얻어 행정구역 변동없이 단일의 행정체제를 만들 수 있는 방안이다.

다만 도시브랜드 구축과 경쟁력 강화에 한계가 있고 단일 행정구역에 대한 임시지번 부여, 인구 유입 후 기초선거와 같은 문제가 발생할 수 있어 새만금특별법 개정 등이 필요하다.

특별자치단체는 특정의 공동 목적을 위해 별도의 법령 개정없이 3개 시군이 협의하면 행안부장관의 승인을 거쳐 즉시 운영이 가능하다.

하지만 참여 지자체 간 이해관계 발생시 불협화음에 따른 악영향을 배제할 수 없다.

한국지방행정연구원은 2021년 지역사회내 공감대를 형성하고 2022년 정부 협의와 새만금특별법 개정 등 세부내용 마련, 2023년에는 전라북도새만금출장소를 개소해야 한다고 제안했다.

◆ 외국 사례를 통한 매립지 통합관리 방안

1893년 방조제 계획이 수립된 네덜란드 자우더제이(Zuiderzee) 프로젝트는 간척지 매립프로젝트 중 하나로 북해의 에이셀만과 마르크만을 막는 자우더제이방조제 건설사업을 통해 매립지를 확보하고 활용하는 사업이다.

뷔어링어호폴더(Wieringermeer), 북동폴더(Noordoost Polder), 동부플레이보란트(Oostelijk Flevoland), 남부플레이보란트(Zuideelijk Flevoland) 등 4곳으로 구성됐다.

각 매립지구별 지방자치단체의 설치시기는 일률적이지 않았다.

먼저 1단계는 중앙정부에 의해 설치된 폴더 공공행정단이 관리, 2단계는 지역내 주민이 증가하면서 공공행정단의 위원회 구성을 지역선거에 의하도록 한 절충식 관리방식(임시행정체계 성격), 3단계는 지방자치단체 신설과 함께 행정관리가 지방자치 단체로 이관됐다.

1964년 일본 아키타현의 하치로카타 간척지 매립사업 역시 농지조성을 목적으로 시작됐다.

농림성내 설치된 ‘하치로가타 간척사업 기획위원회’에선 중앙간척지는 단일의 지방자치단체를 창설할 것을, 소규모 매립지역은 인접 지방자치단체에 편입시키는 것이 적절하다는 보고서를 냈다.

이후 1964년 10월 1일 기초지방자치단체인 오가타촌을 설치하면서 광역자치단체인 아키타현에 의한 임시행정체제 운영, 1976년에 독자 지방자치단체가 출발했다.

설정욱 기자



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