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개헌 추진 시 생각해야 할 것들
김동근 전북대 법학전문대학원 교수
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승인 2017.01.03  
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 작년 후반기부터 불거진 최순실 등 비선실세의 국정농단과 국가역점사업을 통한 사익추구 등으로 국가 전체가 흔들리고 있다. 국민들은 너무나 큰 충격과 혼란에 빠졌었고 절망을 넘어선 분노를 느꼈다. 두 달여 동안 약 1,000만 명의 국민들이 촛불을 들고 거리로 나왔다. 국민들은 대통령의 탄핵과 즉각적인 퇴진을 요구하였다. 대통령에 대한 탄핵안이 작년 12월 9일 국회에서 가결되었고 현재 헌법재판소에서 대통령 탄핵안을 심리하고 있다.

미증유의 국가위기가 우리 앞에 놓여 있다. 기존의 국정운영 시스템으로는 이번과 같은 사태를 피할 수 없다. 1987년에 시작한 6공화국의 여섯 정권 모두 대통령의 친인척이나 측근 인사의 비리가 끊이질 않았다. 단임 대통령제 도입 이후 한 명도 예외 없이 역대 대통령들이 친인척이나 측근 비리 등으로 불행한 임기말을 맞이하였다. 이것은 개인 차원을 넘어서 제왕적 대통령제의 구조적인 문제에 기인하고 있다는 지적이 많다.

최근 여론조사를 보면 절대다수인 76%의 국민들은 개헌을 지지하고 있다. 개헌도 대선 이전에 해야 한다는 의견이 42%로 가장 많다. 절대다수의 국민들이 개헌을 지지하고 있는 것을 계기로 차제에 우리 정치, 사회 시스템을 개조하여야 한다. 제왕적 대통령제를 보완하기 위한 헌법 개정과 선거제도의 개편, 사정기관의 정치적 중립성 확보를 위한 검찰 개혁 등이 시급한 과제이다.

제왕적 대통령이란 대통령이 권력을 유지 관리하는 과정에서 초법적 권력을 행사하고, 정책추진에서도 자기의 의지에 따라서 일방적으로 추진하는 것을 일컫는다. 국가권력의 핵심적인 내용은 인사와 재정 두 영역이다. 권력분립의 실질도 인사와 재정의 분리 및 독립을 의미한다. 제왕적 대통령의 권한은 인사권, 징벌권, 예산권의 3권에서 나온다. 우리 헌법 제78조에 ‘대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 공무원을 임면한다’고 규정되어 있다. 인사에 관한 한 대통령의 권한은 헌법상 규정된 극소수의 경우를 제외하고는 거의 무소불위로 행사할 수 있다. 대통령이 임명 가능한 직위가 수천 개가 넘다. 대통령은 국무총리와 장·차관을 포함한 5급 이상의 공무원, 대법원장, 감사원장은 물론 공기업의 장까지도 관련 법률에 따라 대통령이 임의로 임면할 수 있다.

실제로 제왕적 대통령은 모든 헌법기관 위에 우뚝 서 있다. 감사원·국정원·검찰·경찰·국세청 등의 권력기관들은 징벌권을 무기로 공무원과 국민들, 기업들을 길들여 왔다. 공정한 수사나 공평과세를 모를 리 없지만, 이들은 대통령의 인사권 앞에 모두 무릎을 꿇었고 대통령의 말 한마디에 일사불란하게 움직여 왔다.

중앙정부는 예산 지원 및 규제를 통해 지방자치단체와 기업들을 통제하고 있다. 지방자치단체는 예산 자립도가 낮아 예산의 절반 이상을 중앙정부에 의존하고 있다. 보다 많은 예산을 확보하기 위해 지방자치단체는 중앙정부의 눈치를 볼 수 밖에 없다. 결국 대통령의 통제권이 지방자치단체에도 미치는 것이다.

제왕적 대통령제의 폐해는 주로 인사권에서 비롯되었다. 대통령의 인사권은 자신의 정책결정 및 집행을 위해 꼭 필요한 것이지만 대통령의 인사권은 남용될 수밖에 없다. 대통령이 인사권을 장악하고 있는 상황에서 각종 인사권과 이권을 노린 민원과 청탁이 권력 실세들에게 잇따르게 될 수밖에 없다. 대통령을 둘러싼 비선실세들이 대통령의 인사권에 영향력을 행사할 수 있음을 빌미로 각종 비리를 저질러 왔던 것이다.

제왕적 대통령제뿐 아니라 소선거구제도도 개편하여야 한다. 소선거구제도에서는 수많은 사표가 발생하고 정당득표율이 낮더라도 의석수가 많아지는 민심 왜곡현상이 초래된다. 우리나라는 비례대표를 선출할 때 총 47석의 비례의석수에 정당득표율을 곱해 의석수를 배분하고 있는데 이를 전체 의석수 300석에 정당득표율을 곱해 비례대표 의석수를 배분하는 독일식 비례대표 선출방법을 도입하여야 한다. 그래야만 민심 왜곡현상을 완화할 수 있다.

그 밖에도 막강한 권력을 가진 검찰이 국민이 아니라 대통령의 인사권에 기생했다는 비판이 크다. 검찰의 정치적 중립성을 확보하는 방안이 만들어져야 한다.

대선주자들은 대선과 국회의원의 선거주기를 맞춰 안정된 국정운영을 이루기 위해서 대통령으로 당선된다면 2020년 총선에 맞춰 임기를 3년으로 줄이겠다는 ‘자기희생’이 필요한 시점이다.

김동근<전북대 법학전문대학원 교수>



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